韦森：财政改革是政改的核心问题

韦森 复旦大学教授

要从限制政府的征税权和预算开支开始,构建公开、透明、民主和法治的政府财政预算制度。

法治民主的核心和骨架是“预算民主”。原来许多人都没有意识到这一点。民主政治,其核心是税收问题,是民主预算问题,或简单说来是限制政府的征税权以及政府财政支出要受到民选代表的实质性审议和制约问题。如果我们未来的政治体制改革没有一个明确的宪政目标,而仅仅把政治民主化进程想象为只是在形式上采取一些西方国家通行的“普选制”,这将不能保持我们国家的社会安定和经济的长期增长。对于这一点,我们必须有清醒的认识。

如果说西方的整个宪政制度是围绕着征税权和政府财政支出的审议而展开的话,那么,再回过头来看看我们现在到底是一个什么样的财政体制安排。从统计局和财政部官方网站的数字中,我们知道,从1994年到2008年这15年间,政府每年的财政收入增速几乎都是当年GDP增速的两倍,有些年甚至是三倍。另一个被大多数国人所忽略但却非常惊人的事实是,从2000年到2008年,政府每年差不多都完成它自己年初所定财政收入增加目标的百分之二百。这充分说明,在我们目前的政治体制安排中,政府征税根本不受任何约束,想征什么税就征什么税,想征多少都会超计划完成。像利息税、资源税和燃油税这些新税种,财政部和国税局决定开始征收时,根本没经人大讨论和批准,甚至连具有中国特色的“听证会”都没举行过。这是一个“有限权力的政府”么?除了政府征税目前不受任何约束外,政府的财政收入更不受任何实质性的制约。到目前为止,各地政府的财政收支根本不透明,我们的财政支出也没有现代“政府预算”这个概念,更没有任何实质性的限制和制约。在这么一个财政体制下,还会不出腐败?

近些年来,在中国经济高速增长的时期,种种社会问题不断积累。尤其是进入21世纪后,在我们社会内部所发生的群体性事件和恶性事件一起接一起,这是一个有目共睹的事实。难道这些问题与我们的政府掌握着这么大的资源,政府的财政收入和财政支出不受任何实质性的制约没有关系?近几年发生的种种社会问题,可粗略地归纳为四大类:一是政府官员腐败案件不断曝光,大面积地发生而又屡治不果；二是我国社会财富占有和收入分配上的差距不断拉大；三是整个社会越来越依靠政府的项目投资和高投资率来维系经济增长；四是居民家庭收入和居民家庭消费占国民收入的份额持续下降。

上述四个深层次的问题,哪个不跟我们财政体制联系在一块呢?财政体制改革,应该是当下和未来中国政治体制改革的核心问题。那么,要建立社会主义法治国家和民主政治,就要把民主预算作为政治体制改革的一个切入点。具体说来,要从限制政府的征税权和预算开支开始,构建公开、透明、民主和法治的政府财政预算制度。要做到这一点,首先就需要考虑修改我们的《预算法》以及《宪法》中有关政府征税权的条款,明确把政府征税须征得纳税人所选代表的同意,以及政府每一笔预算支出都要经纳税人选出的人民代表审议批准这类保护纳税人权利的条款,写进《预算法》和我们的《宪法》。当然,只在法律条文上做文章远远不够,还必须在实质上要求“做实人大”,使人大代表能真正代表纳税人的权利、要求和意愿。这无疑又会牵涉到我们的人大代表的选举制度和职能转化问题(如人大代表的专职化等等)。这显然是一项极其复杂的系统工程,难度将会很大。

但是不管多难,不管多复杂,这些现代民主政治的基本要素是躲不掉的,总得一点一点来完成。