[ 金融 ]建立失地农民社会保障的路径研究

土地是农民参与社会发展、分享经济成果、规避各种社会风险的唯一途径和最后一道安全网。对农民而言，土地承担着双重功能，它既是生产资料，又是生存保障基础，失去土地就意味着失去重要的收入来源，同时也意味着失去重要的生活保障。但在现阶段，随着工业化和城镇化进程的加速，征地行为越来越多，大量农村集体土地被征用，失地农民越来越多。然而由于目前土地征用制度不完善，大量失地农民未被纳入城市三条保障线的救助范围，而传统地行之有效的“土地换就业”的安置方式又逐渐失灵，计划经济时代延续至今的简单、低水平和不全面的货币补偿机制在当今既不能解决他们的近忧，更是难以用土地换得必要的社会保障，从而在客观上导致失地农民的生存面临着极大的威胁，尤其是他们面临的生、老、病、残、死等风险明显增加。失去土地的农民，既无依靠又缺乏保障，徘徊在城市的边缘，成为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无农民”。在当前失地农民家庭经济基础极为薄弱的情况下，一旦风险发生，就会给个人和家庭造成生存危机，这不仅不利于深化农村改革和农村经济的可持续发展，而且不利于整个经济和社会的协调发展。


　　一、残缺的社会保障机制对失地农民的影响


　　农民与土地是“血溶于水的关系”。在当前整个社会就业压力增大、社会保障制度尚待健全、尤其是没有适合失地农民这个特殊群体的社会保障政策的情况下，农民一旦失去土地，就意味着农民失去基本生存保障。


　　1.农民在既缺乏就业机会，又没有创业资本的情况下，生活境况会更加窘迫。失地农民的“资本”可以分为人力资本与资金资本，两种资本的同时短缺严重制约着他们就业与创业的机会。一方面，由于失地农民本身综合素质较低，绝大多数为初中文化程度，长期从事的简单农业劳动又使得他们缺乏一技之长，再培训成本相对较高、难度较大。同时，现行农业生成活动的封闭性、分散化，加上农民自身交往与视野的局限，使得失地农民的社会关系网络较简单。因此，失地农民在向非农就业转移过程中，除少数人能利用发展机遇自谋职业外，大多数失地农民在土地以外的其它工作岗位竞争中处于劣势，难以找到新的就业机会。另一方面，根据征地补偿安置办法，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的20倍，而农民个人所能明确获得的征地补偿费只是地上附着物和青苗补偿费，按目前农村土地每亩种普通经济作物的年产值为1000元计算，土地补偿和安置补助费最高标准不过2万元，仅相当于2002年当地城镇居民可支配收入的15倍。土地被征以后，失地农民的一切生活资料都需要通过市场购买来实现，生活消费支出较以前会有大副提高，微薄的土地补偿费连长远生计都难以维持，创业资金更是普遍缺乏。后期可预见收入的短缺，使得日后子女读书、医疗等生活支出没有着落，生活境况会更加窘迫。



　　2.失去土地后，养老问题成为新的后顾之忧。农民养老与土地有着天然的联系，土地征用前，农民的土地收益虽然不高，但收入稳定，能够提供最低生活保障。大部分老年人在劳动能力尚存的情况下能继续依靠土地产出来维持自身生存，在劳动能力完全丧失后也可依靠家庭来实现养老。家庭养老功能的实现在很大程度上是依靠其子女通过土地产出来维持。因此，农民失去土地以后，传统的养老方式也就失去了存在的物质基础。而现行的货币安置只是为失地农民提供必要的生活补偿，在极为有限的补偿费用完之后而子女又无力赡养的情况下，如何养老则完全没有考虑，也就是说现行征地价格满足不了建立失地农民养老保障制度的需要。另外，由千现行社会养老保险覆盖面太窄，失地农民的社会保障仍然沿用以前的保障形式，未纳入城镇管理体系，从而在制度上形成真空。因为按政策规定，投保交费年限必须满15年，蹈离退休不足15年就不能进入社会保险统筹，这就意味着45岁以上的男性失地农民和35岁以上的女性失地农民不能参加社会养老保险统筹，继而在政策与现实之间形成了一个范围不小的“真空”。这对以种养业为主、年龄偏大、又没有从事其他职业和技能的农民影响最大。这就是说，农民失地同时也就意味着丧失了养老保障。


　　3.医疗保障边缘化，因病返贫问题较为突出。医学科学技术的进步，在保障和提高居民健康水平的同时，医疗费用大幅攀升，尤其是大病。近年来医药费的增长远远超过农民收入的增长，高额的医疗费用支出，对失地农民而言，更是沉重的负担。“一年不害病，赛似行大运”，失地农民怕看病，看不起病，有病不敢治。因为对于他们自身绵薄的积蓄而言，医疗费实在是一笔不小的开支。虽然新型农村合作医疗制度对减轻农民负担、缓解农民“看病难”起到了一定作用，但由于补助额有限，更兼部分失地农民已经转为城市居民，不再享受新型农村合作医疗服务，而社区医疗尚未开展，传统的城市低保、养老和医疗保险等社会保障体系又未延伸到失地农民，这在客观上形成了失地农民的医疗保障制度障碍。失地农民拿到的几万元安置费只够维持几年的基本生活，要从“吃饭钱”中拿出一部分来看病，极又可能造成钱花了，病没看好，吃饭又成了问题，由此造成的因病返贫问题非常突出。


　　二、完善失地农民社会保障的路径选择


　　统筹建立失地农民的社会保障机制，保护他们的合法权益，解除其后顾之忧，不仅直接关系到几千万失地农民的福祉，也关系到整个社会的安定和社会经济的可持续发展。


　　1增加征地安置补偿内容，建立失地农民社会保障专项基金。目前实行的货币一次性安置方式只能保一时，不能兼顾长远，失地农民一旦将有限的补偿费用完，生活失去来源，马上就陷入困境。因此，在对土地进行征用时，要充分考虑土地对农民所具有的多种保障功能，即除了按现行市场价对土地进行评估外，还要考虑土地的潜在收益、未来土地增值以及农民因失去土地的其它各项间接损失(如就业、住宅、基本生活及社会保障等的丧失)。要通过增加补偿内容来提高补偿标准，将失地农民自谋职业补助、养老和医疗保险补偿等内容包括进去，改变目前土地转让收益与安置补偿悬殊过大、对失地农民补偿偏低的状况。同时，针对征地补偿的短期性，为防止农民将士地补偿费耗费后失去依靠，建议政府将士地补偿增加的部分，用于设立失地农民社会保障专项基金，该基金不仅用于现在和以后被征用土地的农民，对以前的失地农民也要惠及，使失地农民获得长远的保障。为扩大基金来源，增强专项基金的保障功能，政府应考虑采取“政府出一块、集体补一块、个人缴一块”的办法筹集，其中个人承担部分可从征地安置补助费中抵交，政府和集体出资部分可以考虑在土地补偿费、安置补助费、集体土地有偿使用收入、政府土地招标、拍卖等收益中，确定一定比例收取。另外，为保障社保基金的安全，国有资产管理局要担负起监管运行责任，并实行收支两条线和财政专户管理，做到专款专用。


　　2.逐步建立城乡统一的社会保障支持体系，解决失地农民的后顾之忧。由于长期的城乡二元化社会保障体系的制度壁垒，要建立独立的失地农民的社会保障体系难度很大。解决城市化过程中失地农民的社会保障问题，最可行的办法是考虑与城镇社会保障体系的逐步衔接和统一。即按照失地农民市民化这一目标导向，从实际出发，设计一个相对接近的、也便于今后与城镇社保体系相衔接的、能按社会保障制度基本运行规律运作的方案，因地制宜、分层次、分步骤、循序渐进地推进失地农民的社会保障工作。为此建议国家出台相关指导性政策，使地方政府在充分考虑当地农民的最低生活保障需求、经济发展水平、政府财政承受能力以及失地农民的数量范围的前提下，分阶段将失地农民纳入城镇居民社会保障体系，并在为失去保障的低收入失地农民办理养老保险、医疗保险、失业保险和最低生活保障后，再考虑外出打工及其收入相对较高的失地农民，即分阶段将其纳入社会保险体系；对在农村已经参加养老保险和新型农村合作医疗的失地农民，应考虑在社会养老保险与医疗保险中的大病统筹部分设计为城乡统一的运行机制，先实行“有差别的统一”，最终过渡到完全统一，使失地农民得到长期社会保障，彻底解决他们生活上的后顾之忧。


　　2实施建设性安置，拓宽城市郊区失地农民的生存发展空间。郊区农民一股有两种保障，一是土地，二是房屋。村集体可以通过土地人股招商建立集体企业，解决部分失地农民就业问题，也可以凭土地股份进行收入分红；部分农户在失去土地后可以利用地理优势收取房租维持生计。深圳市在解决特区土地国有化时，率先通过这种建设性安置方式解决失地农民社会保障问题，收到了较好的效果。所谓建设性安置，就是为使失地农民的生产、生活有长远稳定的保障，城市规划部门安排——定面积的经济建设用地，支持被征地农村集体经济组织和村民从事生产经营，同时建设单位通过将房屋出租作为政策选项，让失地农民通过出租房屋获取收益。为充分发挥建设性安置效应，建议国家征用土地时，首先将规划区内较好地段留出一定比例给集体经济组织，让其在统一规划前提下，自行开发建设各类市场、标准厂房等，用于租赁经营，发展第三产业，或以土地作价人股来投资合办企业，这样既可让每一个村民拥有一份相应的股权，又可安置部分失地农民，实现农民社会保障和集体经济良性互动和发展。其次，在为失地农民规划设计住宅时，最好规划在具有一定商业价值的地段，如沿街、沿商业区等机具出租价值的地段，并推行多层公寓住宅。多层公寓既可节约宝贵的土地资源，又可增加房屋容积率，便干失地农民在满足自住的基础上，有一定面积的房屋用千出租，形成长效受益机制。类似政策已有成功经验，可以借鉴。如香港，对“原住民”有给予宅基地的特别政策，出租房屋也是他们的主要收入之一。在国内，杭州市的相关政策就规定，特别给予失地农民与住房面积同样大小或更大的出租房，以解决他们的生计问题。


　　失地农民的社会保障是当前亟待解决的极其复杂且艰巨的社会问题，要从为保障农民根本利益出发，积极探索和建立市场化取向、科学合理的社会保障方式，真正做到权为民用、情为民系、益为民谋，真正解决失地农民的后顾之忧